言治有理｜互助养老：破解农民养老难问题的中国探索
在我国进入深度老龄化社会的当下，各地积极探索乡村互助养老，正在形成破解农民养老难问题的中国之治，探索中国道路。华中师范大学政治科学高等研究院郝亚光教授、北京师范大学中国教育与社会发展研究院研究员张民巍在《国家治理》撰文指出，众多的农村互助养老实践证明，只有牢牢把握“破解农民养老难”这一核心，明晰农村互助养老服务的供需两类主体，把握差异性、主体性和组织性三大关键，强化互助文化的培植、关系网络的织密、资源要素的整合和互助单元（规模）等四项条件，用好识别机制、共识机制、引领机制、参与机制和保障机制等五种机制，才能确保我国农村互助养老的蓬勃发展。同时也要注意到，我国区域发展差别大，各地农村在推进互助养老事业发展时仍存在一些困难与问题，亟待进一步培育传统互助文化，注重分类管理精准施策、协同多元参与力量、发挥农民主体作用以及完善各项法律制度。
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《2021年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2021年末，我国已进入深度老龄化社会；预计到2035年左右，进入重度老龄化社会。比城镇老龄人口规模更大的农村，老龄化问题因村庄空心化、家庭空巢化、农民人口老龄化更加紧迫。农村也因此成为我国积极应对人口老龄化问题的重要区域。习近平总书记指出：“让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，关系社会和谐稳定。”如何让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年，不仅是中国老龄化不得不面对的紧迫问题，而且是全世界共同面对的时代命题。为回答这一“双重命题”，全国各地积极探索，不断拓展农村养老的中国之治，形成应对人口老龄化的中国道路，为全球老龄化治理贡献中国方案。
农村互助养老的中国探索经验
为着力破解我国农村地区农民养老难的问题，我国农村各地正在积极探索多种类型、多种层次、多种模式的养老实践。互助养老作为一种新型养老模式，不但能有效破解农村养老面临的资金、服务、被动式养老以及老年群体人力资源匮乏等困境，而且逐步形成具有灵活性、多样性、自愿性、自治性等鲜明特点的农村养老实践，以较低社会成本实现农村老年人生活互助和情感慰藉。
明晰两类主体，实现农村互助养老供需衔接
正如供需关系决定商品的价格一样，明确养老服务需求的内容与养老服务供给的能力，是推动农村互助养老系统工程有效发展的前提。从养老服务需求主体看，老年人所处的不同年龄层次、身体机能阶段以及地域文化特征等，对养老需求的内容、重点和实现方式等呈现出明显的区域差异。从养老服务的供给主体看，不同地区的政府财政能力、社会组织发育程度、村民集体意识以及敬老爱老氛围等差异较大，各地在“村级主办、群众参与、市场配合、政府支持”的原则下，积极厘清当地养老服务需求，充分挖掘供给有效的养老服务资源。
北京市老龄工作委员会指导基层政府深度调研老年群体日常生活活动的内容和范围后，将村民居家养老服务需求确定为“三边”。即老年人居家养老的“床边”、社区响应的“身边”和能力活动范围内的“周边”。围绕“三边”的养老需求差异，根据不同行政层级的职责及特点，构建起“市级指导、区级统筹、街乡落实、社区连锁”的“三边四级”精准养老服务体系。其中，在市级层面，充分发挥市老龄委职责作用，统筹协调全市老龄工作，出台相应的政策，并对行业履行监督职能；在区级层面，建设区级养老服务指导中心，统筹安排区内服务资源；在街道（乡镇）层面，成立养老照料中心，打造区域养老服务平台，由企业、社会组织对居家养老服务实施全辐射；在社区层面，建设城乡社区养老服务驿站，有效打造对接养老服务需求与供给的“总服务台”。养老服务驿站作为街道（乡镇）养老照料中心功能的延伸下沉，是老年人身边服务、床边服务的直接提供者，由具有法人资质的专业团队运营管理。服务内容涵盖日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉六大方面。依托“三边四级”养老服务体系，不但有效满足了北京市农村老年人的生活照料、用餐服务、居家护理等多样化服务需求，同时形成了“纵向行政通达，横向服务全覆盖”的共建共治共享格局。
抓牢三大关键，优化农村互助养老模式选择
“五里不同音，十里不同俗”的乡土中国，具有浓厚的“乡土性”和“地方性”。由于不同自然村、行政村或片区的老龄人口规模与资源禀赋的差异性较大，各地结合农民的主体性和农民自身的组织性情况，探索出邻里互助养老模式、幸福院模式、“时间银行”等多种养老模式。如果说差异性是农村互助养老模式选择的基点，主体性则是农村互助养老模式选择的动力。不少地方因为老年人互助意识淡薄、村民参与互助养老的积极性不高，严重制约了农村互助养老的发展。在具体实践中，组织性在某种程度上主导着农村互助养老模式的选择。以政府职能部门为代表的行政组织、以村“两委”为代表的村级组织、以志愿组织和社工组织为代表的社会组织等，在发展农村互助养老方面发挥着越来越重要的作用，甚至左右着农村养老模式的选择。
在宁夏回族自治区，贺兰县通义村村“两委”积极活化村内闲置资源，建成老来乐敬老院响应村内老人的养老需求。具体做法是，将闲置村小学空间改造为互助养老的空间，利用该村集体财产（包括土地、鱼塘、晒场等）承包外租获取较为稳定的集体性财产收入维持敬老院的日常运转，形成“大户经营、村级主导、政府支持”的养老模式。平罗县灵沙乡胜利村村“两委”利用政府投资的370万元、企业和其他社会力量的捐资款，将闲置的胜利村小学改建成互助幸福院。在院居住的68位老人，通过“小帮大，强帮弱”的形式，解决了村里老年人日间照料和情感慰藉问题，形成了“村级主导、公办民营、自助互助”的互助幸福院模式。石嘴山市惠农区礼和乡星火村，将闲置的村小学打造成老年人集休闲娱乐、免费居住、看病就医、就餐服务等综合活动为一体的星火颐养院，为本村及周边村庄的112位老人提供免费住所。在院老人自带米、面、油等生活用品，只需负担极少的费用（如水费、电费和冬季取暖费等），便可享受所有的养老设施、养老服务以及专业护理，形成了“村级主办、政府支持、互助帮办”的养老模式。
强化四项条件，保障农村互助养老有序推进
目前，农村互助养老凭其历史传承性、文化适应性和经济高效性等优势，在广大农村遍地开花。若要保证农村互助养老模式有效运行，为老人切实提供养老服务，离不开互助文化的培植、社会关系网络的织密、资源要素的整合和互助单元（规模）的选择。在河南省武陟县，通过挖掘当地传统互助文化资源，特别是孝道文化、睦邻文化，“为老”慈善事业独树一帜。慈善力量在武陟县农村互助养老中发挥着重要的补充作用，离不开当地敬老爱老氛围的营造，不少常年跑寺庙烧香拜佛的村民变成了慈善义工；当地开展的饺子宴、设立的功德碑和功德墙等社会声誉激励举措，充分调动了慈善爱心人士募捐积极性；当地设立的三级慈善平台（县级慈善协会、乡级慈善分会、村级慈善工作站），形成了立体化社会参与养老机制。在吉林省松原市，内生于乡村非正式关系网络的老年协会，具有凝聚力、向心力和动员力，为村里老人提供“离家不离村”的养老服务，形成了“老年协会+志愿服务+银龄互助”的服务模式。在这种模式中，老年协会通过设立“爱心积分超市”，以“服务换积分、积分换商品”的激励机制，促进邻里参与互助养老；通过联合村民自治组织、志愿者服务组织，鼓励留守妇女、爱心人士以及医务人员等为特殊困难老年人提供关爱服务；通过政府购买服务为老人提供四个大类20余项具体服务项目。
在上海市松江区，堰泾村通过整合各类资源，成为远近闻名的互助养老“幸福老人村”。在完整保留老宅生态的基础上，通过盘活村内闲置的宅基地资源对房屋进行适老化改造，建成原生态的养老村落。在这种模式下，充分整合社会资源，一方面积极引入慈善力量（如区级老年基金、公益慈善联合会以及多家企业），发展社会养老公益，大幅降低养老收费标准；另一方面借助公益项目（如设立公益活动基地、与当地学校共建实践基地），既引入专业志愿者关爱老人，又引导学生开展定期帮扶，形成外溢效应极强的农村互助养老模式。
用好五种机制，确保农村互助养老蓬勃发展
各地在探索农村互助养老方面积累了许多经验，如何进一步发挥好这些探索成果的作用，实现政策扩散效应，需要灵活运用识别机制、共识机制、引领机制、参与机制和保障机制等。从事物的发展过程看，农村互助养老可以大致分为准备、实施与新发展三个阶段。在准备阶段，当地政府和村级自治组织首先需要通过公开征求意见、基层调研、座谈会、网络征集或专业机构调查等方式，广泛收集农村互助养老的需求情况，精准识别不同老年群体的养老服务需求，客观全面评估各类村庄的区位条件、文化环境、资源禀赋与自治能力等，为互助养老模式的选择奠定基础。例如，山东在建设农村幸福院时，以“村里建得起”为原则，统筹考虑老年人需求、群众意愿、村级财力等因素，探索出“新建式”“改建式”“嫁接式”和“嵌入式”四类模式。其次通过思想动员、利益聚合、广泛协商等形式，凝聚农村多元主体的农村互助养老合作共识，落实落细养老服务供需双方在服务内容、形式、时间、费用、标准、考核等方面的共识。例如，广东省紫金县中坝镇北坑村，通过“粤治美”小程序，链接多元社会主体和资源，共同托起幸福的“乐龄之家”。
在实施阶段，一是注重引领机制作用的发挥，各级政府在农村互助养老服务发展中扮演好政策规划设计者、资源保障者和服务监管者的角色，聚焦基本养老服务的兜底功能、关注政策制定与调试、推进专业人才队伍建设等重点工作，主动引领农村互助养老迈向规范化。四川省巴中市巴州区引领当地农村不断创新互助养老模式，构建起“站—家—点”三级农村互助养老服务体系，为665位老人实现结对互助。二是充分运用参与机制，发挥村干部、乡村精英、乡贤等人才优势，整合老年协会、农村合作社、慈善团体等社会组织的专业优势，以及市场在畅通养老资源要素的“桥接”优势，建立高效互联、优势互补的协同养老供给机制。江苏省苏州市黄家溪村，充分动员多元社会主体参与到互助养老建设中，建成乡村互助养老睦邻点（陆家驿站），不但链接到专业的医护资源，而且鼓励村内留守妇女加入到非正式照料体系，还与公安、电力、自来水、天然气等部门联合，利用现代技术为独居、孤寡及留守老人提供全天候智慧防护服务。
在新发展阶段，一要完善农村互助养老政策措施、健全农村互助养老政策体制和机制，为农村互助养老提供制度性保障。例如，各地积极探索的“时间银行”互助养老服务模式，存在一些不足，但国家发展改革委注意到其对解决老龄化问题的意义和对社会治理的影响，要求进一步“推广睦邻友善志愿公益服务，推广时间银行式互助服务，推广‘虚拟养老院式’平台共享服务”。二要明确农村互助养老服务模式的运营标准、扶持政策、激励政策、监督政策等一系列配套政策，便于高质量推进农村互助养老。中共中央办公厅、国务院办公厅在2023年5月印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（下文简称“意见”）中，明确将“引导社会互助共济”列入“共担性原则”，为农村互助养老的发展确定了基调。三要在人员配备、资金投入、要素供给等方面予以倾斜支持，加速农村互助养老的发展。“意见”规定：“地方各级政府应当建立基本养老服务经费保障机制，中央财政统筹现有资金渠道给予支持”“落实发展养老服务优惠扶持政策”“优化养老服务机构床位建设补助、运营补助等政策”。
推进农村互助养老持续健康发展的对策建议
我国农村互助养老虽发展迅速，但总体来看仍处于起步阶段，自发的邻里互助等初级形式占大多数，建立起成熟多元的农村互助养老体系还面临不少困难和问题。例如，有的地方对农村互助养老认识不清晰，将互助养老看成无私奉献、无偿服务或免费服务，或仅限定于老年人互助领域，对以互助养老为基础，带动经济互助合作的认识不够，导致农村互助养老服务内容单一、随意性较大、可持续性不足。有的地方照搬其他农村互助养老模式，对当地（本村）的养老服务需求与养老服务供给能力评估不足，造成学来的经验无法落地生根。有的地方主体性发挥不足，自我造血能力和外部资金动员能力不足，造成资金缺乏稳定性。有的地方多元协同不足，资源链接有限，或没有链接专业社工资源，导致农村互助养老服务的规范化、标准化、专业化程度不高，或没有链接医疗资源，导致农村互助养老服务的护理与其他养老服务供给不足。特别是相关法律、制度建设相对滞后，对社会组织的权利、义务、职能、活动规范、法律地位和法律责任等缺乏具体界定，制约着社会组织在农村互助养老中发挥应有的作用。为此，亟需从以下五个方面加以提升。
一是注重培育传统互助文化。进一步强化互助理念的认知、互助文化的营造以及发展农村互助养老的重要意义。在农村改革和社会变迁的背景下，通过组织、宣传等手段，加强村民间的情感联结，加大村庄各类资源的整合开发力度，不断筑牢村民的集体意识、协作意识，培植村民间合作能力。各地应积极做好宣传动员工作，以老年人喜闻乐见的方式讲解老龄政策与互助养老模式，解除老年人疑虑，提高老年人参与互助养老的意愿。充分发扬我国农村邻里互帮、守望相助等优良传统，做好互助文化与孝道文化传承，着力培育新时代农村养老文化的主旋律，有效实现从家庭互助向社会互助、从代际交换向社会交换、从家庭保障向社会保障的转变。
二是注重分类管理精准施策。各个村庄在区域位置、文化环境、资源本底、治理水平、老人需求等方面存在差异，各地在发展新时代农村互助养老时应积极遵循“分类管理、精准施策”的原则。从个体层面看，各类主体要明确不同层次养老群体的诉求，在生活照料、养老保障、心理抚慰、文化娱乐、法律援助、矛盾纠纷化解、安全风险防范等方面，分类开展老年人关爱服务活动，提高新时代农村互助养老水平。从村庄层面看，村（社）两委应综合分析本村（社）的实际情况，因地制宜地选择互助养老的规划方案、场所形式、组织方式、牵引主体、实现模式等。从基层政府看，在推广试点经验时，应结合当地的实际情况，把握试点成功经验的精髓，在吸收借鉴中探索适合自身的互助养老模式。
三是注重协同多元参与力量。着眼于新时代农村互助养老的长效发展，大力动员各帮扶单位、群团组织、志愿者服务团队、爱心人士等主体踊跃参与，激发社会各类主体参与社会养老的动力，充分发挥政府作为引领者、规划者与推动者的作用，为各类参与主体架设政策法规沟通、信息资源交流桥梁，推动多元主体的有效对接，实现主体间高效化、动态化、持续性的互动发展。积极整合村庄内部资源，逐步构建农村老人个体、朋辈和邻里之间区域化互助支持网络，共同开展农村互助养老实践，推动社区老年志愿者和专业社工协同合作，进一步提高村民服务能力。
四是注重发挥农民主体作用。农民主体性是发展新时代农村互助养老的重要基础和根本动力。现实中的农民主体性缺失，如老年人互助养老的意识淡薄以及村民在互助养老中参与不足，制约了农村互助养老的发展。为此，村“两委”应积极组建志愿服务队，为村内妇女、低龄老人（60—69岁）提供参与平台，有效整合村内人力资源。通过多种助老技能培训，有效开发村民的互助服务潜能，帮助承担村内的助老、助困任务。有效化解农村妇女、低龄老年人护理人才匮乏等问题，协助提高农村高龄老年人的护理技能，让村民在互助养老中有获得感。
五是注重完善各类制度建设。合理设计各类规章制度，强化顶层设计，加快出台相关法规政策，给予老年协会、互助组织、互助幸福院、邻里互助点等合法性支持，进一步明晰互助行为风险的责任归属，保护多元主体的合法权益。完善农村互助养老的政策体系。各地应积极引入政策规范，加快推动农村互助养老建设标准、运作模式、管理准则、行动规范、服务质量标准等相关政策体系的建立。最后，重构农村互助养老的村规民约。将尊老爱幼、孝老爱亲、互助互爱的传统美德写入村规民约，从制度上规范和约束村民，营造尊老敬老的良好氛围，推动新时代农村互助养老持续发展。
【本文系民政部2023年民政政策理论研究课题“新时代农村互助养老发展研究”（项目编号：2023MZJ021）阶段性成果】
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来源 | 《国家治理》2024年1月下
原文标题 | 互助养老：破解农民养老难问题的中国探索
作者 | 华中师范大学政治科学高等研究院教授 郝亚光；北京师范大学中国教育与社会发展研究院研究员 张民巍
原文责编 | 程静静
新媒体编辑 | 王 洋
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